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“九段线”内的大国外交战略



来源:中国新闻周刊 作者/何亚非 2015-01-01 19:33:29 版权声明


就中国而言,南海九段线内的岛礁是中国依据历史性权利拥有的主权领土,已有上千年,与之相关的海洋权益同样无可争辩。而且南海涉及中国南部地缘安全与海洋战略力量延伸、能源资源战略通道以及南海自然资源控制与开发三大要害问题,非同小可。

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   原标题:“九段线”内的大国外交战略


 《中国新闻周刊》文/何亚非

  (作者为国务院侨务办公室副主任)

  本文首发刊载于2014年12月18日发售的《中国新闻周刊》总第689期

  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权
 

  在中国提出大国外交战略之际,西方国家和媒体再次热炒南海问题。12月初,中国政府就菲律宾所提南海仲裁案管辖权发布立场文件,对此,有人指责中国“欺负”菲律宾等邻国,祭出《联合国海洋法公约》,对中国在南海的岛礁主权和海洋权益提出质疑。

  这不是新话题,而是近年来西方反复炒作的议题。为什么呢?因为南海太重要了,无论是从地缘政治还是战略安全和全球经济维度看,都是各大国必争之地。

  就中国而言,南海九段线内的岛礁是中国依据历史性权利拥有的主权领土,已有上千年,与之相关的海洋权益同样无可争辩。而且南海涉及中国南部地缘安全与海洋战略力量延伸、能源资源战略通道以及南海自然资源控制与开发三大要害问题,非同小可。

  从国家关系分析,南海牵涉中国与美国、日本、印度、澳大利亚、东盟等国家及国家集团的关系,直接影响中国走向深海、成为全球性大国的国际环境。
 

  南海的地缘政治价值

  南海历史上一直是中国地缘安全屏障。西方列强的坚船利炮,使南海成为西方列强侵略中国的通道。

  新中国成立后,南海成为中国生存发展的重要战略空间,是中国走出近海、进入西太平洋和印度洋的必经之道。南海有近三百万平方公里海域,是中国和平发展的战略依托和未来的发展空间。其地缘政治价值主要在于:战略运输通道和领土主权安全;周边外交的核心区块;蕴藏丰富的石油等资源。

  从安全角度看,中国海区被第一和第二岛链与太平洋隔开。美军依托这两个岛链,形成倒品字型的三个海空军基地群。第一基地群以日本横须贺为核心;第二个基地群由菲律宾、新加坡、马来西亚等地的海空军基地组成;第三个基地群以关岛为核心展开。为此,中国需要增强保护国土安全、维护南海通道安全和改善地缘环境的能力。

  美国历来重视三大地缘板块:中东、欧洲和亚洲尤其是东亚。近年来,美国地缘政治、经济中心由欧洲、中东向东亚转移,普遍称为“战略东移”。

  原因很显然:一是亚洲分量上升。近20年,亚洲经济平均增速超过7%,约为欧洲的3倍。

  据IMF预测,2020年亚太GDP将占全球60%强;二是中国的快速发展特别是中国特色社会主义道路和发展模式、体制和制度优势引人注目,而美国推崇的“华盛顿共识”及“新自由主义”在理论和实践上在2008年金融危机后却遭遇挑战,美式全球治理体系开始分裂。

  美国积极推进“亚洲再平衡”战略和“跨太平洋经济伙伴关系协定”(TPP)谈判,都将中国作为美国的主要目标。南海则成为中美利益发生碰撞的战略区域。

  美战略指导思想是国际关系理论中的“进攻性现实主义”,主要手法是搞“离岸平衡”:一是乐见区域内国家互相制衡,二是在西太平洋保持强大兵力。美国防部的“空海一体战”计划,一旦开战,将先发制人攻击对手的大陆指挥系统和导弹基地。虽未明说中国,但其指向别无他国。

  美还开始直接介入海上问题,指责中国“单方面改变现状”,支持日、菲、越,要求中国依照《联合国海洋法公约》澄清南海断续线(九段线),推出为中国“量身定做”的“自愿冻结现状”倡议。

  九段线怎么来的?二战结束时,在中国周边,越南是法国殖民地,菲律宾是美国殖民地,印尼也没独立。中国划九段线是划定国界线,就是岛屿归属线。根据海洋法公约,中国对这些岛屿有历史性权利。

  由于南海自然资源丰富,又是东亚国家特别是中国的贸易和能源运输通道,各方觊觎资源和控制战略通道的冲动增大,南海不可避免地成为各方必争之地。

  部分周边国家通过非法占领和无序开发南海资源造成“实际控制”事实,对中国领土安全和经济利益构成威胁。

  《联合国海洋法公约》规定,任何适宜人居小岛,以12海里领海计算,有1500平方公里领海区。以200海里专属经济区计算,有43万平方公里专属经济区。南海小岛价值不可小觑。

  中国经济中,80%的外贸运输经海洋,能源进口和货物贸易航线70%经印度洋,进口石油80%经过印度洋和马六甲海峡,南海对中国就是生命线。马六甲海峡是通往中东航线必经之路,最窄处仅3.7公里,那真是卡脖子的地方。
 

  中国的南海战略

  南海是多个国家的“海上生命线”,是西太平洋进入印度洋和大西洋的重要通道,是仅次于地中海的第二大海上航道,全球一半以上大型油轮和货轮均经过此水域,每年来往船舶总计超4万艘。经马六甲海峡进入南海的油轮是经过苏伊士运河的3倍,经南海运输的液化天然气占总量的2/3。控制南海制海权,就控制了南海重要航道和南海地区各国的经济命脉。

  中国的南海战略,首先要增强现代海洋意识,树立现代海洋观。要把属于自己的海洋当作国土有机组成部分,利用海洋资源为国家谋利益,保卫海上权益,通过海洋来保障陆地安全。

  中国近来加快了走向海洋的步伐,如通过填海作业提升南海岛屿的开发力度,特别是永暑岛已成为南沙群岛的大岛。这样的海洋意识符合中国的海洋战略。

  “向海而兴,背海而衰”。这是历史的宝贵经验教训。海洋是21世纪人类社会可持续发展的宝贵财富和最后空间。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要,在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出,在国家生态文明建设中的角色更加显著,在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位明显上升。中国重视南海,天经地义。

  其次,加强全方位区域合作,是改善解决南海问题的地缘政治、经济环境的稳妥之道。习近平总书记提出的建设21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带(一带一路),是破解南海难题的战略举措和全球治理在亚太的顶层设计。

  在走向海洋的过程中,中国需结合自身特点做全面的战略选择,既要坚定走好面向海洋的道路,又要利用地缘优势融入欧亚大陆,发挥中国大陆体系的作用,以习近平倡导的“亲诚惠容”精神为指导,强化同东盟和上合组织等的合作,加快中韩自贸区建设,落实中澳新合作,建立利益和命运共同体。这样才能真正走出第一、二岛链,走向海洋。

  周边各国是中国的战略依托,周边稳定有利于中国发展,而中国的发展将进一步惠及周边各国。这条道路已经为改革开放30多年的成功经验所反复证明。

  中国周边战略最为重要的是与周边国家共同建设“一带一路”的宏伟构想。它是立足周边、面向全球的长期性、战略性、系统性工程,是中国构建新时期和平稳定繁荣的地缘环境和开放型经济新格局的重大举措。它充分体现了中国的大国外交战略思维,既符合中国自身利益发展需要,也符合地区各国发展的共同需要。而妥善处理南海问题,搁置争议,共同开发,走和平相处、和平竞争道路,则是关键的一环。

  再次,要有坚定维护海洋权益的决心和能力。海洋实力包括海空军实力以及与之配套的后勤保障能力等。为解决海洋权益提供军事力量支撑无可非议,也是各国都在做的事。需要研究海洋环境作战的特点规律,使军队和武器装备适应海洋环境特别是中远洋环境的作战。如出现对中国海洋权益的重大挑战,在适当时机和条件下,决断应对,果断而行。

  实际控制是硬道理。要根据海洋战略和历史界定,合理区分海洋分界线,从行政管理、国防设施、民用建筑、资源勘探和旅游开发等方面,制定维权“路线图”,先易后难、先近后远,循序渐进地落实。

  最后,要加强研究国际法,运用国际法律法规,使维护海洋主权的行动更加有理、有利、有节。

  中国最近提出“双轨解决办法”,就是适应国际法和国际惯例的有效外交举措,体现了中国外交原则性和策略性的有机统一,给各国吃了“定心丸”。下一步,关键是争取东盟国家的广泛支持,并就“双轨解决”提出具体思路和路线图。对需要双边谈判解决的主权问题,敢于坚持原则;对可以多边讨论、谈判的事项,善于利用多边舞台,长袖善舞,从容应对。

  就南海等海洋问题而言,中国在法理和道义上是站得住脚的。要加强研究《联合国宪章》 《开罗宣言》 《波茨坦公告》 《中日友好条约》 《联合国海洋法公约》 《自然资源的永久主权》 《侵略定义》和《日内瓦公约》等文件,为中国维护海洋权益提供法律依据。明年是二战和抗战胜利70周年,也是中国说清、说透南海历史权利的好时机。

  比如,《联合国海洋法公约》1982年通过,1994年11月16日生效,确立了现代海洋秩序的基本法律框架。一些国家否认中国根据九段线享有历史性权利,指责中国不遵守《联合国海洋法公约》。事实是,历史性权利和《公约》都是一般国际法组成部分,《公约》在大多数情况下将历史性权利作为其一般规则的例外。何况,中国对南海诸岛礁及相关海域由历史形成的主权、主权权利和管辖权是在2000多年间形成的,1994年生效的《公约》不能追溯和重新划分历史上形成的各国主权、主权权利和海域管辖权。事实上,它承认各国关于海洋和岛礁的历史性权利。中国援引历史性权利与遵守《公约》不仅不矛盾,而且符合国际法。

  着眼未来,中国应积极推动21世纪海上丝绸之路建设,在全球和地区层面处理好双边与多边关系。主动加强与周边国家的战略对话与合作,增信释疑,着力培育在南海的共同利益。力所能及地提供南海地区公共产品,如保持南海航行自由和稳定,保持南海经济可持续发展,打击南海海盗和恐怖主义,防止南海军备竞赛升级和大规模杀伤性武器扩散等,为构建公正、公平、合理的海洋秩序做出贡献。


编辑:仇广宇