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全球气候治理的中国角色



来源:中国新闻周刊 作者/闵杰 张黛阳 2016-09-05 15:23:57 版权声明


要处理好广泛参与和大国引领的辩证关系,这是全球治理中国际规则决策过程的新趋势。

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全球气候治理的中国角色
  
《中国新闻周刊》记者|闵杰  文|张黛阳

  
微信公号:中国新闻周刊杂志(china-newsweek)
  
  G20杭州峰会是2015年巴黎气候大会后召开的第一次G20峰会。
  
  今年4月,G20峰会第二次协调人会议发表了G20历史上第一份关于气候变化问题的主席声明,各方承诺尽早完成《巴黎协定》国内审批程序,推动《巴黎协定》尽快生效。
  
  G20成员的全球温室气体排放总和占全球的3/4,在增长议题和宏观经济政策协调议题之外,极受瞩目的就是应对气候变化议题。
  
  如何推动《巴黎协定》早日生效,世界将目光投向G20杭州峰会。“杭州峰会是G20成员加快批准《巴黎协定》的契机。”联合国秘书长潘基文说。
  
  9月3日,在峰会召开前一天,全国人大常委会全票通过了《巴黎协定》,用行动兑现了中国落实《巴黎协定》的承诺。
  
  “气候变化是中国在大多数国际问题上最接近舞台中央的领域。”受访专家告诉《中国新闻周刊》,从被动回应到主动担当,中国已经实现了转身,不仅深度参与、而且有机会主导未来全球气候治理的规则制定。
  
  中美从针锋相对到紧密携手
  
  2014年11月12日,在北京举行的APEC会议刚结束第二天,中美两国在京共同发布《中美气候变化联合声明》,被外界赞誉为“历史性的”“里程碑式”的携手。2015年9月,两国再次发表《中美元首气候变化联合声明》,为《巴黎协定》奠定了基础。
  
  今年3月,两国又一次发表《中美元首气候变化联合声明》,宣布将尽早参加《巴黎协定》。G20杭州峰会期间,中美两国甚至在紧凑的会议期间,专门安排了一个气候变化《巴黎协定》批准文书交存仪式。习近平和奥巴马先后向联合国秘书长潘基文交存中国和美国气候变化《巴黎协定》批准文书。
  
  从“庄园会晤”到“瀛台夜话”,到“白宫秋叙”,再到此次杭州的西子湖畔,“习奥会”的每一个经典场景里,气候话题都在其中占据了重要分量。
  
  “过去三年来,气候变化已经成为中美双边关系的支柱。”“中美气候变化方面的共同努力将成为两国合作伙伴关系的长久遗产。”2015年9月的两国元首《联合声明》如此高度评价两国在气候问题上的合作。此次在杭州,联合国秘书长潘基文也不吝赞美之词,表示“联合国高度赞赏中美两国在应对气候变化挑战方面发挥的领导作用”。
  
  从多年的针锋相对,到如今的紧密携手,中美之间究竟是如何迎来在气候问题上的“蜜月期”的?
  
  美国前气候特使托德·斯特恩曾对媒体解密,2014年11月《中美气候变化联合声明》的破冰,其实是9个月秘密谈判的结果。
  
  该声明宣布,美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%-28%的全经济范围减排目标,并将努力减排28%;中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰,并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。
  
  在这份声明中,中方首次提出了碳排放峰值时间。在落实资金方面,联合声明的表述更加具体。双方重申,发达国家承诺到2020年每年联合动员1000亿美元的目标,用以解决发展中国家的需要。美国重申将向绿色气候基金捐资30亿美元的许诺;中国宣布拿出200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”,支持其他发展中国家应对气候变化,包括增强其使用绿色气候基金资金的能力。
  
  国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰告诉《中国新闻周刊》,两国在气候领域的务实合作其实从2013年就已经开始了。2013年4月成立中美气候变化工作组以来,先后确定了包括载重汽车和其他汽车减排、智能电网、碳捕集利用和封存、建筑和工业能效、温室气体数据收集和管理、气候变化和林业倡议、气候智慧型/低碳城市以及锅炉效率和燃料转换在内的8个重点合作领域。双方气候变化务实合作正扎实有序向前推进,为《中美气候变化联合声明》的达成打下了很好的基础。
  
  不过,《声明》的达成远非一帆风顺。邹骥回忆,谈判异常艰苦。
  
  邹骥当时是中方专家组联络人,中美专家视频对话经常从晚上八九点钟开始,到凌晨结束。视频对话谈完之后,还要连夜写报告,“第二天早上八点,报告就得放在解振华主任和苏伟司长的办公桌上,再往上汇报。高层领导的批示很快,部长级的谈判更是由中央领导直接指挥。”
  
  到了2014年11月,即将临近约定期限,双方联合声明仍然在一些重大问题上存在分歧。
  
  “在共区(共同但有区别的责任)原则问题上,联合声明到底如何解决?中方认为这对中美气候合作至关重要。”邹骥告诉《中国新闻周刊》,共区原则必须有,否则日后的《巴黎协定》谈不下来,“不仅是中国,整个发展中国家都不会同意,七十七国集团不可能接受一个没有‘共区原则’的模糊协定。”
  
  邹骥回忆,解振华当时强调过一句话,“没有共区原则,何来中美气候合作的基础?”
  
  中方的坚定让美国最终妥协了,但究竟该如何措辞,双方都不肯让步。“美方说要加一句话,‘在考虑到不同的国情前提下’,而中方开始并不同意。”邹骥说,时间已经逼近APEC会议前夕,双方都已经没有回旋余地,必须要给双方元首提供一个声明样本,“苏伟司长不愧是经验丰富的谈判老手,他提议,在‘共同但有区别的责任原则’和‘考虑到各国不同国情’之间加上一个逗号。”
  
  “美方一惊,说我们要想一想。”邹骥告诉《中国新闻周刊》,有了逗号,两者的联系被拉远了,后者不能起到直接限定“共区原则”的作用,“前面是核心,后面是间接的。这是非常微妙的平衡,是底线的底线了。”
  
  一个微妙的逗号,让中美双方在原则问题上找到了智慧的政治解决方案。邹骥表示,双方都要有所妥协,才能达成协议,“中国可以对发展中国家解释,美国接受了‘共区原则’,同时也给美国留出了解释空间。”“国际间的政治谈判,通常是如此解决分歧的,那就是着眼大局,保住底线,寻找大家都能接受的共同点。”邹骥说。
  
  共区原则的分歧解决了,另一个分歧接踵而至。声明中提到“中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰”,美方提出,能不能改为到2030年就达到。这个分歧直到最后的部长级会议仍然没有解决,只能留给双方最高领导人来决定。
  
  2014年11月11日晚,习近平主席与奥巴马总统解下领带,在北京中南海瀛台举行会晤。在4个小时的“瀛台夜话”中,气候变化也成了主要话题,国家主席习近平最终在此问题上说服了奥巴马。
  
  《中美气候变化联合声明》被视为“里程碑式”的协议。联合国秘书长潘基文称赞中美两国为解决“共同但有区别的责任”问题树立了典范,也为2015年巴黎气候大会达成新协议做出了重要贡献,“中美两国展现了世界所期待的领导力”。
  
  特殊的谈判伙伴
  
  在联合声明发布几周之后,2014年12月初,在秘鲁利马召开了第二十次联合国气候问题缔约方大会。利马大会是巴黎协定之前的最后一次大会,目标是在关键问题上形成共识,为《巴黎协定》扫清障碍。
  
  但进程依然困难重重,到了最后一刻也没有达成协议。“整个几千人的会场弥漫着悲观的氛围,觉得大厦将倾之势。”邹骥对《中国新闻周刊》回忆,此时,中美两国已经有联合公报作为基础,开始携手“挽救局势”。
  
  “气候谈判提供了一个很重要的经验,在一些关键问题上把底牌亮出来,才能消除猜疑,增强互信。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰告诉《中国新闻周刊》,中美发表的联合声明不但为几周后举行利马缔约方大会提供了积极的政治推动力,联合声明关于“共同但有区别的责任”原则的表述还直接被利马决议采用,成为弥合各方分歧的关键表述,在某种程度上挽救了利马会议。
  
  2015年12月,全世界目光聚焦巴黎。经过第一周谈判代表的密集磋商,以及第二周部长级双边和多边协调,9日下午三点半,29页的新文案出炉。
  
  虽然距离大会结束还有二十多个小时,但新文案在力度、共区原则、法律约束力、资金以及透明度等主要问题上还存在很大分歧。
  
  关于应对气候变化力度问题,分歧的焦点集中在全球长期温控目标应设定在“2度”还是“1.5度”。自哥本哈根以来,2度目标已是各方共识,但一些发展中国家尤其是小岛国、最不发达国家、非洲国家等易受气候变化影响地区,在新案文中坚持要将温升控制在1.5度,而另外一些国家则强烈质疑1.5度的科学基础。
  
  关于协议的法律约束力,焦点为最终协议的遵约机制是强还是弱。欧盟、小岛国集团和拉美国家认为强遵约机制是其红线,而美国对此关切较大,以国内法律程序为由拒绝接受强遵约机制的未来协议。
  
  腾飞作为清华大学的专家谈判团队成员,全程参与了巴黎谈判进程。他曾经撰文回忆,这份文本险些因为一个词再蹈哥本哈根协定的覆辙。“在大会主席进入会场全会即将开始时,美国代表团发现案文4.4条中有关发达国家减排承诺的段落使用了‘shall’一词,紧急与大会主席及各方磋商改为‘should’。因为在气候变化谈判中‘shall’一词意味着法律义务,可能会导致美国国会借此拒绝批约,而‘should’一词相对较弱。尼加拉瓜代表当即拒绝了美国的修改要求,各方在会前立刻开始紧急斡旋,后经尼加拉瓜总统紧急电话干预后争端才得以解决。”
  
  在谈判到了最后的关键时刻,中美与主席国法国密切合作,再次为促成《巴黎协定》发挥了关键的作用。
  
  12月12日晚上7点26分,在历经13天马拉松式的艰苦谈判后,随着大会主席法比尤斯的“一锤定音”,来自195个国家的代表终于就共同应对气候变化一致通过了《巴黎协定》,这被认为是气候谈判过程中历史性的转折点。
  
  《巴黎协定》的达成被认为是一次多边外交的胜利。法国政府的外交行动、各国首脑在巴黎气候大会演讲时的政治推动力、各国外交官长期谈判的心血和智慧以及非政府组织的游说都是成果达成的重要因素。
  
  而中美的密切合作,也被认为在推动协定达成中扮演了关键性作用。美国气候特使斯特恩评价,“中国很大程度上成为美国一种很特殊的谈判伙伴。”
  
  “中美关于气候的一系列联合声明对巴黎协定达成有根本性的作用。” 现任亚洲开发银行顾问的吕学都,曾任国家气候中心副主任,应对气候变化一直是吕学都的老本行。他对《中国新闻周刊》表示,声明的贡献不仅仅是技术性的,更重要在于释放政治信号,“大国保持双方合作、带动全球应对的政治势头,是达成协议的政治推动力。”
  
  “多边的进程,各国都有主张,要处理好广泛参与和大国引领的辩证关系,这是全球治理中国际规则决策过程的新趋势。”邹骥坦言,大国之间的谈判需要有全局概念,要考虑到各国接受的基础,不能强推,“如果在最后时刻还没有结果,可以拿出大国方案,供各国参考,这是多边谈判的规律。”
  
  滕飞对此有一个观点,190多个国家面对减排责任问题,不仅会从各国角度出发,更会考虑,对一些关键性议题,大国之间妥协的点在哪?如果没有中美之间的声明作为管道,各国不清楚就会瞎猜,到最后会变得很艰难,“如果大国之间达成妥协的方案摆在这里,大家就会向这个方向聚拢,更容易达成协议。”
  
  李俊峰告诉《中国新闻周刊》,从1990年初次参与气候谈判进程起,中国就把自己定位为发展中国家的一员,代表的不仅仅是单一的国家利益,而是始终代表大多数发展中国家的利益。在这一问题上,与最大的发达国家,也应该是发达国家的利益代言人美国发生利益冲突是不可回避的,但是经过多年的历练,中美都发现相互批评与指责不能解决问题,“大国之间应该相互尊重、经常沟通、不要把对方逼向死角。”
  
  参与主导规则
  
  李俊峰在总结21次缔约方大会的经验和教训时,认为最重要的有一条,就是气候谈判就像“马拉松比赛”。“大家有既定的目标,你可以参加全程,可以参加半程,可以跑10公里,也可以跑3公里,但大方向都是朝着一个目标迈进。”
  
  《京都议定书》式“自上而下”给每个国家下达减排任务的模式失败了,《巴厘路线图》规定的“双轨制”也失败了。最终《巴黎协定》找到一个大家都能满意的“自下而上”,让每个国家提出自己的“国家自主贡献”的模式,在李俊峰看来,这是21次缔约方大会“磨”出来的结果。
  
  而邹骥认为,巴黎协定的形成,是一种历史进程的演变,不能简单地说是《京都议定书》和《巴厘路线图》双轨制的失败。没有《京都议定书》和《巴厘路线图》,就不会有今天更加平衡的《巴黎协定》。《巴黎协定》不仅仅是“自上而下”和“自下而上”治理模式之争的结果,它依然体现了《公约》的基本原则,体现了发达国家与发展中国家区别的基本国际政治现实,这在本次G20杭州峰会上再一次得到体现。但它最核心的进展,是在于开创了发达国家与发展中国家通过全球范围内创新发展路径去应对气候变化的合作之路。
  
  腾飞发现,从2009年哥本哈根到2015年巴黎气候谈判,国际社会对中国的角色和评价已经发生了翻天覆地的变化。“2009年哥本哈根前后国际媒体对中国一片抹黑,2015年巴黎谈判时对中国的评价是一边倒的赞扬。”
  
  在他看来,改变背后的根源是因为中国一直努力在减排,“国内已意识到环境问题是制约经济发展的因素,挣来的空间其实和国内可持续发展的理念是相冲突的。”
  
  李俊峰认为,本届政府执政以来,在气候问题上的一个重要观念和政策转变是,“应对气候变化不是别人要我们做,而是我们自己要做。”
  
  从国内的角度来说,中国近几年一直致力于低碳城市、达峰城市建设。吕学都在近几年来对中国的不少城市做了达峰城市的评估,见证了一批初步成果。
  
  吕学都告诉《中国新闻周刊》,从2011年国家开始五省八市的低碳达峰城市试点,后来发展到42个低碳试点省市。计划今年底再增加到58个低碳城市试点,使全部试点省市达到100个。很多城市主动参加试点,这些城市的政府部门都先后建立了低碳发展规划,建立温室气体排放清单,“这在其他所有发展中国家几乎都是不可能的。”
  
  中国与国际机构合作的内容也发生了实质性的转变。吕学都告诉《中国新闻周刊》,他在政府部门时合作的第一个国际合作项目,就是1992年与亚洲开发银行的《应对气候变化国家战略研究》。
  
  在亚洲银行和中国的五年(2016-2020年)国别规划战略方案中,气候变化问题占据了重要的部分。国别规划里凸显了两个要求:减少温室气体排放,提高适应气候变化能力。“过去没有把这个看得那么重,现在则是把气候变化作为合作的指导方针放在规划里。”
  
  “在国内促进低碳技术扩散和应用,在国际上利用南南合作、利用双边合作,成立双边技术产业工作组,这些全方位合作体现了中国在参与全球气候变化治理实质性的行动中,发挥了核心的作用。”吕学都告诉《中国新闻周刊》,中国在气候问题上的根本性变化是,从被动的回应诉求到主动的担当。
  
  邹骥认为,气候问题是一个最好的范例,“中国认识到了自己的责任,大国要有准备为全球提供公共产品。”
  
  “这几年在很多问题上,中美之间冲突大于共识,气候问题是为数不多的中美可以达成共识的领域。”腾飞告诉《中国新闻周刊》,中美之间在气候问题上从分歧到合作的实践,为其他领域管控分歧、寻求合作提供了借鉴。
  
  除了批准《巴黎协定》,中国在此次G20杭州峰会上为全球能源合作和气候治理提出了新的议题。首次将绿色金融议题引入G20峰会议程,并建立了绿色金融研究小组,以鼓励各方根据具体国情,研究如何通过绿色金融调动更多资源用于绿色投资。
  
  “当前应对气候变化的国际制度比较滞后,仍处于不断发展之中,为中国参与甚至主导这一进程提供了可能。”腾飞告诉《中国新闻周刊》,相对于其他国际制度和规则,例如WTO、国际货币基金组织等,发达国家已经把基本规则制定好了,中国只能被动参与。但气候变化不一样,整个国际制度相对政治经济体系滞后,今后还有很多路要走,“气候变化是中国在大多数国际问题上最接近舞台中央的领域。”

  
  本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第772期
  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权


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